Carlos Ayala Montero

El proyecto de ley que reforma la Carrera Administrativa (Ley 9 de 1994), propuesto por el legislador Leandro Avila, ha concitado opiniones en torno a su contenido, entre otras cosas en lo referente al concepto mismo de las relaciones de trabajo en el sector público, lo que tiene importantes connotaciones prácticas al discutir las reformas que el sistema requiere.

La expansión de la actividad estatal, la expansión del derecho del trabajo, la igualdad relativa de las condiciones de trabajo, la unificación de las funciones y cargos de los trabajadores del sector público y privado, la protección de los derechos del trabajador, sin distinción alguna y la legislación internacional que no distingue a los trabajadores, fueron factores que determinaron lo que en la doctrina se dio en llamar la "laboralización del derecho administrativo", fenómeno acentuado con la globalización.

El derecho del trabajo se define como la norma de los trabajadores, sin importar a quién prestan servicio, pues se trata como describe Néstor De Buen "de una disciplina que va más allá de la sola prestación de servicios. Le interesa el hombre, como merecedor de protección". No hay una relación de servicio basada en la omnipotencia del Estado sobre sus trabajadores en función de los objetivos del mismo, lo que hay es una relación de trabajo que tiene objetivos distintos a los de la empresa privada; de allí que sea plenamente posible, moderno, justo y equitativo, reconocer la vigencia de algunas normas y principios del derecho del trabajo en la relación laboral estatal.

Hablar de "relaciones de servicio" regidas por el derecho administrativo en la actualidad resulta anacrónico pues la globalización ha traído cambios en todos los ámbitos, incluidas las relaciones entre el Estado y sus trabajadores. Una pléyade extensa de autores como Américo Rodríguez Pla, Trueba Urbina, Folke Schmidt, Rolando Murgas, Oscar Vargas, y muchos más, han concluido que esas relaciones necesariamente caminan hacia la vigencia de una sola norma jurídica en el ámbito del derecho del trabajo, observando y conservando las particularidades del sector público. Las modernas concepciones doctrinarias hablan incluso de la existencia de un derecho laboral administrativo.

El trabajo socialmente necesario se concreta tanto en la empresa privada como en el Estado. Esa clase de trabajo produce relaciones que interesan al derecho del trabajo y que se describen de acuerdo con las cuatro características básicas de este: el trabajo personal; por cuenta ajena; en condición de subordinación jurídica, y de dependencia económica. Estas características están presentes en el trabajo tanto público como privado.

Los trabajadores estatales panameños tienen las mismas necesidades que los de la empresa privada, pues nadie en la sociedad les da ninguna ventaja por su condición; por ello no hay que asustarse con la propuesta descrita. Así lo han entendido muchos países como España, México, Costa Rica, Argentina, Italia, etc., que han reconocido derechos a sus trabajadores estatales, que han sido negados tradicionalmente por el derecho administrativo panameño a los trabajadores del Estado. En el país de las maravillas (Estados Unidos), los trabajadores federales no gozan de derechos laborales, pero tienen ventajas legales como descuentos, salarios elevados, protección social efectiva y segura, etc., lo cual tampoco ocurre en nuestro medio.

El derecho administrativo niega derechos colectivos a los trabajadores, universalmente aceptados; tergiversa, en perjuicio de los servidores públicos, derechos individuales como el salario (de acuerdo con nuestra Corte, los servidores públicos no tienen derecho a salario mínimo, verbigracia), etc; justifica posiciones irracionales en materia disciplinaria (suspensiones exageradas, traslado como sanción, etc.) y promueve un autoritarismo jerárquico en perjuicio de derechos adquiridos, provocando diferencias absurdas entre trabajadores del Estado y de la empresa privada (indemnización por despido injusto, prima de antigüedad, etc.).

El anteproyecto de ley está en efecto imbuido de la concepción de laborizar o reconocer la vigencia parcial de normas del Código de Trabajo en el sector público, sobre todo en lo relacionado con los derechos colectivos, porque no es cierto que lo único importante en las relaciones de trabajo con el Estado es proteger a los trabajadores de la política partidista. A mi juicio los hombres y mujeres que laboran en el Estado merecen tanto respeto a su dignidad como trabajadores(as), como los que laboran en el sector privado de la economía, lo que va más allá de la protección descrita.

Cuando el derecho administrativo excluyó del derecho romano civilista la relación entre trabajadores y Estado, fue un avance doctrinal (del siglo XVII), pero hoy el derecho del trabajo arropa las relaciones descritas con una fuerza originada en la realidad que no puede ser desconocida por temor al cambio, pues a fin de cuentas la vida es un constante cambio aunque nos neguemos a aceptarlo.
El autor es abogado y magíster en derecho del trabajo